LOI JONES, UN RENDEZ-VOUS MANQUÉ AVEC L’ALENA

Les États-Unis devraient détenir la première marine marchande du monde

Les États-Unis sont la première économie du monde. Ils représentent le cinquième de l’économie mondiale (PIB de 17 400 milliards $). Avec ses 19 924 kilomètres de côte maritimes, ses 6 000 kilomètres de longueur de fleuve, ses Grands Lacs d’une superficie de 250 000 km2, ne devraient-ils pas détenir la première marine marchande du monde ? [1] Après tout, l’économie américaine s’est imposée sur le plan international dans nombreux domaines comme celui de l’automobile, des technologies de l’information, de l’aéronautique, de la chimie, de la culture. Mais, pourquoi pas dans le secteur maritime ?

Les chiffres montrent bien le paradoxe. En 2015, sur les vingt principaux groupes mondiaux de transport maritime, seulement 3 étaient américains. Ceux-ci représentaient tout au plus 3 % de la capacité mondiale. Du côté de la construction navale, la situation est similaire. En 2015, les 15 principaux chantiers civils mondiaux étaient tous asiatiques, principalement de la Corée, de la Chine au du Japon. Aucun n’était américain. [2] Selon une étude du département de commerce américain (2001), la construction navale aux États-Unis ne représente que 1 % de la construction de la marine marchande dans le monde. [3]

La Loi fédérale sur la marine marchande

Pour plusieurs, la Loi fédérale sur la marine marchande de 1920, appelée Loi Jones (Jones Act), explique cette situation. Souvent citée comme un exemple du sur-protectionnisme américain, elle aura eu au cours du temps l’effet contraire au développement économique anticipé.  Son objectif est de réguler le commerce maritime à travers les eaux intérieures des États-Unis et entre ses ports (cabotage). Elle requière que tous les biens transportés sur les eaux intérieures des États-Unis et entre ses ports (section 27) soient transportés par des navires sous pavillons américains, construits aux États-Unis, de propriété américaine, et armés de marins américains. [4]

Pour les critiques, son impact n’aura été que de faire accroître les coûts de transport de la marchandise aux États-Unis, le coût de l’énergie, de diminuer la compétition et l’innovation dans le secteur maritime. Par conséquent, de faire accroître les prix à la consommation.  Les coûts de construction d’un nouveau navire dans les chantiers maritimes américains sont actuellement de 4 à 5 fois plus élevés que dans les chantiers étrangers. Les salaires sur les navires arborant pavillons américains sont 5 fois supérieurs à ceux arborant des pavillons étrangers. [5]

Les défenseurs de la Loi soutiennent pour leur part qu’elle est un élément essentiel à la sécurité nationale et qu’elle est nécessaire pour éviter la dépendance vis-à-vis les nations étrangères.[6]

Que se passerait-il si on abolissait la Loi Jones ?

N’y a-t-il pas l’impératif de moderniser cette Loi dans le but d’être plus compétitifs par rapport aux autres économies ? Plusieurs tentatives ont eu lieu. Mais, il est surprenant de constater que les oppositions viennent de l’industrie américaine elle-même : non uniquement des syndicats traditionnellement favorables au protectionnisme, mais aussi des opérateurs maritimes. Comme si on était craintif à l’idée de profiter des véritables bénéfices de la concurrence. On protègerait dans les faits l’intérêt de quelques individus au frais de toute la collectivité. L’histoire rappelle, comme dans plusieurs autres domaines, la puissance des lobbies américains et leur très grande influence sur le Congrès américain.

Le sénateur républicain de l’État de l’Arizona, John McCain, en a fait son cheval de bataille. Sa dernière tentative auprès du Congrès américain, l’« Open America’s Waters Act of 2017 » était la quatrième depuis 2010. [7]  Malgré ses efforts soutenus, le support de plusieurs industries, dont celle de l’industrie pétrolière et de plusieurs « États (Alaska, Hawaii and Puerto Rico), toutes les propositions de modernisation en profondeur de cette loi ont échoué. [8] D’autre part,  le contexte politique actuel aux États-Unis, alimenté par les visées protectionnistes du président américains, n’augure rien de bon pour des modifications éventuelles à cette Loi dans le court terme. [9]

Qu’arriverait si l’on réussissait à abolir la loi Jones ? Voici quelques éléments de réponse.

D’une part, le principe du Libre-Échange préconise l’élimination des barrières commerciales dans le but d’accroître la libre circulation des biens entre les pays. Selon ce principe, les échanges s’ajustent selon les coûts relatifs de production entre les pays, soit selon les offres les plus compétitives. Or, Jones, en restreignant l’accès aux entreprises étrangères, limite la concurrence et engendre globalement des coûts plus élevés de transport.  Ceci se répercute partout sur l’économie américaine. Son abrogation aurait donc l’effet inverse. D’ailleurs, une étude réalisée par U.S. International Trade Commission (ITC) confirme cette analyse. Selon elle, une réforme ou l’abrogation de la Loi Jones apporterait un gain économique pour les consommateurs de 5 milliards à 15 milliards $ annuellement.[10]

Il y aurait aussi une plus grande intégration des systèmes de transports américains et étrangers, avec pour effet de créer une offre hybride composée des avantages concurrentiels de chacune des parties. Les marchés étant plus étendus et ouverts, les entreprises de la marine marchande américaine seraient de plus grande taille, mieux capitalisées et pourraient profiter des bas coûts de main-d’œuvre. Elles deviendraient beaucoup plus compétitives et actives sur les marchés internationaux d’où un gain substantiel de productivité. Sur le plan logistique, cette intégration aurait pour effet de diminuer les opérations de manutention et de transbordement, ce qui engendrerait une plus grande efficience. Ainsi, il ne serait plus nécessaire de transborder la marchandise d’un navire étranger vers un navire américain pour accéder à l’arrière-pays.

Finalement, la part modale du transport maritime par rapport au transport par train et par camion augmenterait, favorisant l’utilisation du transport maritime sur les réseaux d’eau intérieurs des États-Unis. L’intégration accrue du secteur maritime amènerait moins de pollution et serait plus adaptée au développement durable.  Encore ici, l’étude de l’ITC montre que le coût du transport côtier pourrait diminuer de 60 % et bénéficierait au secteur de l’énergie, de la chimie, du transport par avion et de l’acier.

Puerto Rico, le triste laboratoire

En septembre dernier, l’ouragan Maria dévastait complètement Porto Rico, une île des Caraïbes de 3,4 millions d’habitants sous juridiction des États-Unis.  Maria a réellement frappé fort. Certaines sources estiment qu’il aurait causé des centaines de morts, détruit la totalité des infrastructures, coupé l’électricité, les communications et provoqué des inondations. Le spectacle désolant montrait des toitures arrachées, des immeubles détruits et des villes immergées. [11]

L’état d’urgence fût décrété. Pour des motifs d’efficacité, on décida de suspendre les dispositions de la Loi Jones pendant 10 jours. Puerto Rico étant une île fortement dépendante du commerce maritime, elle devînt de facto une sorte de laboratoire naturel pour mesurer l’impact de la Loi. En plein état d’urgence, au moment de l’annonce, quelque 3000 conteneurs d’aide étaient bloqués dans le port de l’île en raison de désaccords sur leur distribution et le manque de disponibilité des services transports locaux[12]. Paradoxalement, Jones, qui depuis plus de 100 ans a toujours été maintenue pour des motifs de sécurité nationale, devait être suspendue afin de faciliter la circulation de toute urgence des biens, des services et denrées essentielles. Le monde à l’envers!

Des pressions sont effectuées afin de maintenir de façon permanente l’exemption. L’économie de Puerto Rico, dépendante du tourisme, a été fortement ébranlée par l’ouragan Maria et peine à se remettre sur pied.   Par ailleurs, son gouvernement croule sous une dette abyssale. [13] L’exemption permanente pourrait contribuer à relancer de son économie.  Selon Carmen Yulin Cruz, maire de la capitale San Juan, le prix de tous les biens acheminés par mer sont d’environ 30% supérieurs en raison de la Loi.   D’autre part, selon un rapport effectué par des économistes du Fonds monétaire international, Puerto Rico paierait deux fois plus chers les biens importés que ceux des Îles Vierges, voisines exemptées de la Loi. [14] Malgré toutes ces difficultés, le congrès américain refuse d’accorder exemption permanente. Puerto Rico demeure victime d’une idéologie protectionniste qualifiée d’archaïque par plusieurs, dont le sénateur McCain lui-même. 

La position canadienne

Le Canada, comme bien d’autres pays, protège son marché domestique du cabotage aux mains des seuls opérateurs maritimes canadiens. Mais, le marché canadien demeure plus ouvert. La Loi canadienne (Canada Shipping Act) prévoit, que pour opérer sur les eaux intérieures canadiennes, les navires doivent être de propriété canadienne, arborer le pavillon canadien, et être armés de marins canadiens.

La Loi permet toutefois que les navires aient été construits à l’étranger, moyennant une taxe à l’importation de 25 %. (sauf pour les navires construits par des pays membres de l’ALENA). Elle prévoit aussi un régime de dispense pour les navires de propriétés étrangères lorsque, sur les eaux intérieures, aucun navire canadien n’est disponible (waiver system).  Un tel régime existe aussi du côté américain mais pour des cas très exceptionnels. [15]

On constate que, de façon générale, les marchés intérieurs sur le cabotage restent largement protégés en Amérique du nord, la raison étant que les États-Unis ne semblent pas vouloir bouger ou négocier d’ouverture. On peut considérer que cette position nuit à la compétitivité nord-américaine sur les marchés internationaux. Pour des raisons politiques, les démarches de négociation sont restées infructueuses.

Depuis janvier 2017, à la demande du Président américain, de nouvelles rondes de négociations ont eu lieu dans le but de moderniser l’ALENA.  L’occasion aurait été idéale pour remettre sur la table des propositions novatrices. Mais, actuellement, le contexte politique américain porte plutôt vers plus de protectionnisme. Encore une fois, l’idée de revoir la Loi Jones est écartée. La prochaine sera peut-être la bonne.

 

 

Louis Bellemare

 

Références :

[1] États-Unis, Wikipedia, https://fr.wikipedia.org/wiki/États-Unis

[2] L’atlas économique de la mer, 2016, Chap. 9 et 10, Flottes de commerce et Construction navale

[3] Report Shipbuilding-2015, http://es.ndu.edu/ Eisenhower School of National Security and Resource Strategy

[4] Marine Merchant Act of 1920, Legal Information Institute, Cornwall University Law School 

https://www.law.cornell.edu/uscode/html/uscode46a/usc_sup_05_46_10_24.html

[5] Facts and observations about the Jones Act, Marginal revolution, http://marginalrevolution.com/marginalrevolution/2017/09/facts-observations-jones-act.html

[6] The Maritime Executive, Why America needs the Jones Act,https://www.maritime-executive.com/article/why-america-needs-the-jones-act

[7] Senator John McCain Seeks to Repeal the Jones Act

https://maritimelegalhelp.com/senator-john-mccain-seeks-repeal-jones-act/

[8] Senator McCain’s Latest Jones Act Repeal Effort Unlikely to Progress – Holland & Knight http://gcaptain.com/senator-mccains-latest-jones-act-repeal-effort-unlikely-to-progress-holland-knight/

[9] Put The Jones Act out of sea, US Newshttps://www.usnews.com/opinion/economic-intelligence/articles/2017-05-15/donald-trump-should-repeal-the-costly-jones-act-on-shipping

[10] The Jones Act in perspective, a survey of the costs and effects of the 1920 Merchant marine Act

[11] L’ouragan Maria dévaste Porto Rico, Le Journal de Montréalhttp://www.journaldemontreal.com/2017/09/21/louragan-maria-devaste-porto-rico

[12] Après Maria, de nouvelles mesures pour aider Porto Rico http://www.lapresse.ca/international/etats-unis/201709/28/01-5137533-apres-maria-de-nouvelles-mesures-pour-aider-porto-rico.php

[13] Puerto Rico, Crise de la dette à la caribéenne, CADTM, http://www.cadtm.org/Puerto-Rico-Crise-de-la-dette-a-la

[14] A law designed to protect American ship-building is limiting aid delivery to Puerto Ricohttps://qz.com/1087325/what-is-the-jones-act-and-how-is-it-affecting-puerto-ricos-hurricane-recovery/

[15] The Jones Act Under NAFTA and Its Effects on the Canadian Shipbuilding Industry. Mary R. Brooks, AIMS Market Studies, 2006,http://maryrbrooks.ca/wp-content/uploads/2012/03/AIMS-NAFTA-Sept06.pdf

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