MAI 2016, LES PPP À LA RESCOUSSE DU FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES PORTUAIRES

Depuis plusieurs années les partenariats publics-privés (PPP) ont été utilisés comme alternative au financement public de grands projets d’infrastructures. Ils ont été appliqués à plusieurs domaines, dont ceux de la santé, des transports, des technologies de l’information et de l’environnement, etc. Les PPP sont encore très populaires à travers le monde, notamment dans les pays en voie de développement, en Europe et aux États-Unis.

Il semble que les PPP du secteur maritime soient moins bien documentés que ceux des autres secteurs. Pourtant, plusieurs grands projets d’infrastructures portuaires ont été financés selon ce mode de réalisation. Leur popularité s’explique de plusieurs façons. Elle est en bonne partie aux mouvements de privatisation et de libéralisation à travers le monde. Ces mouvements ont débuté dans les années 1970, jusqu’aux années 1990 et au début des années 2000. Parallèlement à cette libéralisation, l’ouverture des administrations portuaires a présenté des opportunités pour les entreprises privées.

Mais, elle s’explique aussi par le niveau concurrence entre les sites portuaires et les grands transporteurs internationaux qui ont besoin de plus grandes capacités de transports (gigantisme) et de traitement de leur marchandise. Afin de satisfaire ces exigences, les administrations portuaires doivent accroître les capacités, de sorte que les projets d’infrastructures dans le secteur maritime sont de plus en plus intensifs en capital.

Or, cette adaptation à de nouvelles normes est devenue une source critique de compétitivité qui peut aussi se traduire par des gains économiques, des revenus et une valeur ajoutée. À l’augmentation des investissements nécessaires dans le but de rester compétitifs, il y a donc un besoin financement sous-jacent, alors même que les gouvernements ne sont pas tous disposés à offrir un tel financement.

Jusqu’à présent, le secteur privé a démontré pouvoir assumer ces nouveaux mandats et générer le financement requis de façon impressionnante. Il a démontré qu’il pouvait répondre aux besoins de l’industrie et qu’il était une solution valable aux problèmes de financement du secteur public. L’enjeu reste maintenant de savoir si le recours au privé est reconnu comme une condition sine qua non à assurer la compétitivité des sites portuaires.

QU’EST-CE QU’UN PPP ?

Un PPP est une entente contractuelle entre des organismes publics et des consortiums d’entreprises du secteur privé (partenaire). Cette entente vise à assurer la construction d’infrastructures et/ou l’exploitation d’un service public (exemples : hôpitaux, route à péage). Elle établit un partage des responsabilités, des investissements, des risques et des avantages.

Dans un PPP, plusieurs types de risques sont évalués dont des risques de construction, d’exploitation, de financement, des risques environnementaux, ainsi que des risques politiques. L’entente de partenariat détermine lesquelles des parties, soit le public ou le privé, est la plus à même d’assumer ces risques. Le schéma ci-dessous donne une typologie des PPP en établissant une relation entre la durée des contrats et le transfert du risque au secteur privé.

Ce schéma indique qu’il existe une multitude de contrats ou de variantes que l’on peut réaliser en PPP. Ils sont typés en continuum selon le risque transféré à l’entreprise privé. Par exemple, le mode conventionnel n’implique aucun transfert de risque. Dans ce dernier cas, l’actif appartient généralement aux gouvernements qui maintiennent aussi leur responsabilité de financement. À l’autre extrême, la privatisation totale implique que l’actif des infrastructures, dont les immobilisations des terrains, est entièrement cédé à l’entreprise privée. Celle-ci assumerait pleinement l’exploitation de l’infrastructure et son financement.

Distinction entre les différents modes de réalisation des projets publics

LB-ppp

Source : MTQ. SPPP, Centre de recherche et d’expertise en évaluation, Pôle d’expertise de l’école nationale d’administration publique

Dans une situation intermédiaire tel qu’un DBFO (Design, Built, Finance, Operate /Conception, construction, Financement, Entretien/Exploitation), l’actif est généralement cédé au gouvernement au terme du contrat (cf. annexe port de Vancouver, écluses d’Amsterdam). L’expression signifie qu’un tel contrat prévoit que l’entreprise privée aura la responsabilité de concevoir et de construire les infrastructures, de les exploiter (incluant l’entretien) et de les financer elle-même pendant plusieurs années (la plupart du temps plus de 20 ans).

Les gouvernements peuvent céder en concession à l’entreprise privée l’exploitation d’une telle infrastructure si elle est déjà construite. Dans ce dernier cas, l’entreprise aurait par ailleurs à sa charge l’entretien et leur mise à niveau, mais non le financement et la construction (cf, annexe port de Melbourne, Australie). Elle pourrait recevoir une rémunération provenant de la clientèle ou d’un paiement dit de « disponibilité » offert par le gouvernement.

Les différentes combinaisons possibles de partenariat publics-privé sont presque illimitées.

Le modèle « Propriétaire »

La structure de partenariat que l’on retrouve le plus souvent dans le secteur maritime est celle du modèle « propriétaire » ou du « landlord model». Dans ce modèle les responsabilités de gestion et opérationnelles sont déléguées à des entreprises privées alors que les titres et les actifs restent sous la responsabilité des gouvernements.

Dans le modèle « propriétaire », le secteur public est responsable de la panification et de l’application de la réglementation. Le gouvernement reste propriétaire des terrains et de certaines infrastructures de base qui sont louées aux entreprises privées ou à des industries comme des raffineries, des terminaux ou des industries chimiques. Le secteur privé est propriétaire de ses propres infrastructures et équipements sur le terrain et est responsable des opérations de terminal. Il s’agit en fait de concessions.
Toutefois, l’attrait pour les gouvernements des PPP n’est pas uniquement de délaisser des responsabilités de gestion du port mais d’obtenir du financement pour certains projets d’infrastructures. Dans cette situation, le contrat devra prévoir un mécanisme de paiement ou de rémunération pour les investissements réalisées dans les infrastructures. Dans un tel cas, le rôle du secteur privé est beaucoup plus élaboré et ses revenus doivent lui permettre d’assumer les opérations courantes d’un terminal, et d’assurer le financement de ses investissements dans les infrastructures, incluant leur amortissement sur plusieurs décennies.

LE PROCESSUS D’ÉLABORATION D’UN PPP

Le processus d’élaboration d’un PPP est laborieux et demande généralement plus d’effort de planification que pour la méthode conventionnelle, ce qui n’est pas mauvais en soi.

Ce processus nécessite un premier plan d’affaires initial qui inclut notamment l’élaboration un comparateur public, soit une évaluation des coûts du projet si celui-ci était réalisé en mode conventionnel. Ce comparateur public servira de base de comparaison avec les autres modes de réalisation en PPP.

Ce premier plan d’affaires inclura aussi une analyse de la valeur du projet dans le but de déterminer le mode de réalisation optimal. Puisqu’il s’agit d’un contrat de long terme, l’analyse de la valeur est une actualisation des flux des revenus et des dépenses dans le temps. Elle permet de déterminer le taux de rendement interne, c’est-à-dire la rentabilité du projet. Elle implique aussi l’utilisation d’un taux d’actualisation déterminé selon la valeur du temps (ce taux n’est pas équivalent à un taux d’intérêt qu’on pourrait obtenir sur les marchés financiers).

Finalement, le plan d’affaires devra inclure aussi une analyse des risques et des échéanciers. L’analyse des risques est effectuée habituellement en atelier avec des personnes expertises qui sont même de déterminer et de nuancer la survenue de certains évènements. Il s’agit en fait d’appliquer des principes reliés à une meilleure gestion possible du projet.

Si la solution en PPP est choisie, des appels d’intérêts et de qualification seront réalisés dans le but d’identifier des soumissionnaires potentiels. À ce stade des garanties financières (lettres bancaires) sont souvent exigées afin d’assurer la solidité financière des entreprises soumissionnaires. Ces appels d’offre se font généralement à l’international. Les frais de soumissions sont souvent à la charge des gouvernements.

Lorsque le partenaire final est retenu, un plan d’affaires final est élaboré. Celui-ci comporte généralement les plans et les devis du projet ainsi qu’une évaluation précise des coûts, une répartition des différentes sources de financement et le partage des responsabilités de chacun. Ce projet pourrait faire l’objet d’une revue diligente de la part des gouvernements.

Un contrat est par la suite élaboré et conclu entre les partenaires du projet.

LES PPP DANS LE MONDE MARITIME

Plus de 70 milliards $ de PPP maritimes â travers le monde

La popularité des PPP comme alternative de financement ne fait toutefois pas de doute. La somme du capital investi dans des projets de PPP depuis une dizaine d’années se situe à quelques 70 milliards $. La répartition de cette somme s’établit comme suit selon les secteurs : les conteneurs : 38,2 milliards $ avec 184 projets de PPP; les ports multiusagers avec 24,3 milliards et 131 projets, le vrac solide et liquides avec 9 milliards et 94 projets.

Sur le plan géographique, les pays leader en termes d’investissements totaux générés sont la République de Chine avec 14 milliards US $, le Brésil avec 11,1 milliards $US, l’Inde avec 7,6 milliards $US et le Nigéria avec 7,1 milliards $US. Les pays d’Asie et d’Afrique du nord ont commencé à développer des PPP un peu plus tard mais ont montré une tendance de développement soutenue. L’Asie du sud a aussi débuté des PPP à la mi 1990. Finalement, l’Amérique latine et le Caraïbes ont démontré un niveau élevé d’activités, en fournissant plusieurs opportunités de PPP pour les ports.

Aux États-Unis, un rapport du département des transports (USDOT-2004) démontre qu’il y a eu une augmentation substantielle de projets réalisés en PPP au cours des dernières années. Cette augmentation est surtout constatée pour d’octroi de concession à long terme, pour des DBFO. Les gouvernements des États-Unis recherche sde nouvelles avenues innovatrices et créatrices pour financer des projets en PPP qui semblent être de plus en plus des alternatives préférées. Plusieurs de ces PPP concernent le secteur maritime.

Avantages et inconvénients des PPP dans le secteur maritime

L’un des principaux avantages reconnus des PPP et de pouvoir combler le manque de financement du secteur public. À cet égard, plusieurs gouvernements ont eu comme politique au cours des dernières années d’encourager la réalisation des PPP dans le but de contrôler leurs dettes publiques.

Outre les questions de financement, un autre avantage tout aussi important tient aux gains de performance liés à l’implication de l’entreprise privée. La compétitivité d’un site portuaire tient beaucoup plus de son niveau d’intégration à l’ensemble des activités liées à la chaine d’approvisionnement d’une marchandise. La présence d’une société privée comme partenaire financier d’un projet d’infrastructure peut faire en sorte d’accroître le niveau d’intégration de site en fonction d’éléments qui sont plus directement reliés à la compétitivité. Ceci serait conforme en quelque sorte à la théorie de la contingence qui préconise l’adaptation de la structure interne de l’organisation à son environnement externe, assumant que la participation d’un partenaire privé dans l’exploitation du port peut contribuer à adapter les structures et les services aux besoins des entreprises privées et accroître ainsi la performance du port.

On fait, c’est le rôle du partenaire privé dans le système de la chaîne d’approvisionnement qui devient déterminant. Depuis des décennies les chaînes d’approvisionnement se sont intégrées verticalement et mondialisées sous l’emprise des multinationales. Selon l’OCDE, des études récentes mentionnent la nécessité de fonder davantage la sélection des ports sur ces chaînes. Elles sont devenues la référence pertinente pour analyser la compétitivité portuaire, laquelle dépend donc maintenant de façon croissante de la coordination et du contrôle exercés par les acteurs externes dont l’entreprises privée.

Outre le niveau d’efficacité, les avantages perçus des PPP sont de faciliter le commerce, la génération de revenus pour le gouvernement, un plus grand accès aux marchés des capitaux, une diminution des restrictions sur les investissements, des nouvelles pratiques de relations industrielles, une meilleure approche commerciale de la gestion et la promotion de plus de compétition parmi les différents sites portuaires. Tous ces facteurs permettaient dans de façon globale d’accroître la performance.

Parmi les inconvénients, il peut y avoir une perception de perte de contrôle, les ambiguïtés sur le plan politique et commercial et les difficultés à choisir des opérateurs ainsi que le long processus pour conclure les partenariats.

Quelques exemples de PPP maritimes au Canada et ailleurs dans le monde

En annexe de cet article se retrouvent quatre exemples de PPP développés à travers le monde. Notons qu’il existe des banques de données complètes de projets en PPP permettant des descriptions des différents contrats en PPP.

Notamment, la banque mondiale regroupe une centaine de projets (http://infrapppworld.com/pipeline-html/database-of-ppp-projects) en raison de son intérêt lié au financement de projets en PPP dans le pays en voie de développement. InfraPPP-Infrastructure knowledge et d’autres sites spécialisés comptent aussi une banque de de projets à travers le monde catégorisés par secteur, par pays et par région et par niveau d’avancement.

Dans les exemples en annexe, nous avons choisis des PPP de pays industrialisés pour illustrer le fait que les besoins de financement privés ne sont pas un problématique essentiellement liés au pays en voie de développement. Ces projets illustrent plutôt l’ampleur des besoins de financement et se justifient pour la plupart par des problèmes de capacité et de concurrence.

Celui de Vancouver est en cours d’élaboration et prévoit une planification d’investissements de plus de 2 milliards $. Les investissements seront financés entièrement par le l’administration portuaire de Vancouver et le partenaire privée et sans contribution gouvernementale, dit-on.

Le projet d’écluse d’Amsterdam prévoit une mise à niveau du système d’écluses afin de l’adapter aux nouvelles normes concernant la taille des navires. Il s’agit d’un projet de 840 M$ US.

Le tunnel du port de Miami n’est pas une infrastructure portuaire comme tel, mais y est lié en décongestionnant le centre-ville de Miami des camions lourds qui désirent avoir accès au port.
Le projet de du projet du port de Melbourne (Australie) se rapproche d’un modèle de concession pour une période de 50 ans.

Louis Bellemare
Nouveau Monde Maritime

LE PROJET DU TERMINAL 2 DE ROBERT BANKS À VANCOUVER

DESCRIPTION DU PROJET

Le projet « du terminal 2 de Robert Banks » compte trois postes d’amarrage pour terminaux à Roberts Bank, Delta en Colombie-Britannique. Il permettra de recevoir des portes containeurs d’une capacité totale de 2,4 millions en équivalents vingt pieds (EVP). Il vise à réponde à la demande future pour le traitement des conteneurs. Selon les prévisions de croissance pour l’ouest du Canada, le trafic de conteneurs pour l’année 2025 devrait s’établir à 6 millions d’EVP et à 7 millions EVP en 2 030.
En 2015, les terminaux à conteneurs de l’ouest canadien (Vancouver and Prince Rupert) ont traité plus de 3.8 millions de conteneurs en EVP dont 3,1 millions EVP par l’administration du port de Vancouver. À titre de comparaison, le port de Montréal traitait 1,5 millions EVP en 2015.

PRÉVISIONS DE CROISSANCE DU TRAFIC EDE CONTENEURS EN ÉQUIVALENTS VINGT PIEDS

Source : Vancouver Fraser Port Authority, http://www.robertsbankterminal2.com/about-the-project/port-metro-vancouver/,
Container Traffic Forecast Study, Ocean Shipping Consultant, juin 2014
Le projet est constitué de trois grandes composantes :
– trois postes d’amarrage pour les navires à conteneurs;
– l’élargissement d’un pont-jetée pour accommoder un plus grand capacité routière et ferroviaire ;
– . un bassin remorqueur élargi pour accueillir un second entrepreneur des opérations de remorquage.

ÉLÉMENTS CONSTRACTUELS

L’administration portuaire de Vancouver Fraser est en processus d’appel d’offre pour deux contrats. L’un pour l’opérateur du terminal et un autre pour le développement des infrastructures :
– L’opérateur du terminal exploitera pour une période de 40 ans, les facilités et équipements ainsi que les opérations de manipulation des conteneurs;
– Suite à la sélection d’un opérateur, le développeur de l’infrastructure aura la responsabilité de la conception, de la construction du financement et de l’entretien du terminal.

ENVIRIONNEMENT

Le Projet est actuellement examiné par un comité indépendant en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (L.C. 2012, ch. 19, art. 52) et en vertu de la Loi sur l’évaluation environnementale de la Colombie Britannique (British Columbia Environmental Assessment Act). Ces évaluations permettront d’acquérir tous les permis et les autorisations requises.
Le projet devrait débuter en 2018 et prendrait environ approximativement 5 ans à être complété. Les opérations débuteraient en 2020 lorsque les capacités du port seront requises. Le projet serait financé par les autorités du Port Fraser de Vancouver et par un partenariat privé. Il ne nécessiterait aucune contribution des gouvernements.

COÛTS DU PROJET
Les coûts du projet sont estimés entre 2 G$ et 2,5 G$

SYSTÈME D’ÉCLUSES AU PORT D’AMSTEDAM

LES INFRASTRUCTURES ACTUELLES

Le système d’écluses à Ljmuiden est un point d’accès qui connecte la mer du Nord et le port d’Amsterdam. Il s’agit un point de convergence pour les navires qui désirent atteindre la ville d’Amsterdam. Le système compte quatre écluses qui fonctionnent actuellement à pleine capacité autant en termes de nombre, de taille et de tonnage des navires qui les utilisent. Le système d’écluses actuel a été construit en 1929.

DESCRITPION DU PROJET

La Dutch Highways and Waterways Agency (Rijkswaterstaat) a conclu un contrat en PPP pour la construction d’un nouveau système d’écluses en remplacement de l’ancien.
OpenIJ est le consortium qui sera responsable de la réalisation projet. Les membres du consortium sont BAM PPP, PGGM Infrastructure Coöperatie, DIF Infra III et Volkerlnfra PPP.
Ce consortium sera responsable de la conception, de la construction, du financement et de l’entretien de l’infrastructure (DBFM) durant une période de 26 ans. Le nouveau système d’écluse assura que les nouvelles générations de navires de vrac, de conteneurs et de croisières pourront continuer d’avoir accès au port d’Amsterdam.
Le nouveau système aura 500 mètres de long, 70 mètres de large et 10 mètres de profondeur et sera opérable à tous les niveaux de marée. Les travaux commenceront au début de l’Année 2016 et les écluses devraient être disponibles en 2019.

COÛT DU PROJET
Des investissements totaux de 640 millions d’euros sont prévus (839,5 millions $US). Le cadre financier du projet impliquera la participation de six banques commerciales ainsi que la banque d’investissement d’Europe (EIB) .

TUNNEL DU PORT DE MIAMI

The Port Miami Tunnel (port du tunnel de Miami) est un tunnel de 1,300 mètres de long. Il consiste en deux voies parallèles de directions opposées qui traversent la Baie Byscayne, pour rejoindre l’île Watson et le Port de Miami.
Ce tunnel a été construit en PPP et est financé par trois entités : le département des transports de la Floride, le Ville de Miami et l’entreprise privée MAT Concessionnaire LLC, laquelle a eu la responsabilité de concevoir, construire, financer et d’exploiter en concession ce tunnel pour une durée de 31 ans.
L’objectif initial était de diminuer le trafic allant au port de Miami. Ce trafic avait pour effet de congestionner les rues de Miami par des poids lourds qui devaient passer par le centre-ville pour se rendre au port de Miami. Ce trafic de camions lourds avait pour effet de compromettre la croissance du centre-ville de Miami, particulièrement dans la perspective d’une planification d’augmentation de capacité du port.
Le premier mois d’opération du tunnel, on de nombrait une circulation de 7 000 véhicules par jour. Actuellement, environ 16 000 véhicules utilisent ce tunnel pour se rendre au port pendant les jours de la semaine.
Ce projet a été approuvé en décembre 2007. La construction débuta en mai 2010 et le tunnel fût complété en mai 2013. Il a été ouvert au trafic en août 2014.

PORT DE MELBOURNE (AUSTRALIE)

LE PORT DE MELBOURNE

Melbourne est le plus grand port d’Australie. Il traitait quelque 2,5 millions de conteneurs EVP et près de 35 millions de tonnes de marchandise en 2014. La valeur totale de marchandise transportée était de 92 milliards $(aud) la même année. Le port compte pour 34 quais d’amarrage commerciaux et approximativement quelque 7 kilomètres de longueur de terminal. Il s’agit aussi du plus grand port de voitures d’Australie (370 000 unités) et il est visité par quelque 3 000 navires chaque année.

LE PROJET

Le projet prévoit la location et d’accroissement de la capacité du port pour des investissements d’une valeur de quelque $1.6 milliards (aud). Il prévoit la construction d’un troisième terminal international de conteneurs, d’un terminal automobiles et d’un centre d’inspection des marchandises.

La nouvelle capacité permettra de traiter près d’un million de conteneurs EVP de plus et d’un million de véhicules automobiles. Le projet répond aux prévisions de croissance de conteneurs et de véhicules automobiles dans le moyen terme pour le port de Melbourne.

LE CONTRAT

Le contrat prévoit une location de 50 ans. L’État demeure propriétaire des terrains du port. Le partenaire privé retournera les terrains à la fin de la location

Le partenaire privé sera responsable de la planification, de la réalisation des investissements à l’intérieur et à l’extérieur du port, du développement, du financement et de l’entretien. Ceci inclut l’utilisation du canal de navigation et la gestion des conditions relatives aux baux pour quelque 500 hectares de terrains.

La transaction ne prévoit aucun droits pour le partenaire privé de construire un nouveau port.

L’opérateur sera aussi responsable du personnel et des activités sur les quais.

RESPONSABILITÉS DU GOUVERNEMENT

L’État reste responsable de la capitainerie du port, de la sécurité, du traitement des marchandises dangereuses, des urgences, de la gestion des mesures de mitigation de la pollution et de l’application de la réglementation sur le remorquage.
La structure de prix sera réajustée de manière à ce qu’elle corresponde à une logique commerciale. Les prix seront plafonnés à l’inflation pour une période de 15 ans afin de protéger les industries qui utilisent les facilités portuaires.

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